기관 간 약정으로 군사정보공유 추진은 군사기밀보호법에 저촉돼
1. 국회 입법조사처가 한미일 군사정보공유 MOU 추진이 군사기밀보호법상 문제가 될 수 있다는 의견을 밝혔다. 이는 진성준 의원의 관련한 유권 해석 질의에 대한 답변에서 나온 내용이다. 그동안 시민사회는 일본과의 군사기밀 공유를 행정처리 형식의 ‘기관간 약정’으로 국회 심의나 동의 없이 추진하는 것이 부적절하다는 의견을 제시해 왔다. 이번 입법조사처의 답변은 한미일 군사정보공유 MOU에 대한 시민사회의 문제제기를 재확인해 준 셈이다.
2. 현행 군사기밀보호법 시행령 8조는 군사기밀을 제공할 때 비밀보호 서약은 물론이고 녹음, 메모, 촬영, 복사 등을 모두 금지하는 등 절차와 방법을 엄격히 규정하고 있다. 그러나 한미일 정보공유MOU는 국방부 장관이 서명하는 기관 간 약정으로 국내법·국제법적으로 효력을 갖는 조약이나 협정이 아닌 만큼 국내법 규정을 강제할 방법이 없다. 당사자에게 아무런 법적 의무도 부과하지 않기 때문에 가령 일본 방위성이 MOU를 위반해 한국 정부의 군사기밀을 누설하더라도 우리 국방부가 책임을 물을 근거가 없다는 문제점이 생긴다
3. 이에 더해 시민사회는 한미일 군사정보공유 MOU 추진이 2012년 국민적 반대에 부딪혀 무산된 한일군사정보보호협정을 우회적으로 재추진하는 것에 불과하며, 한반도의 평화와 안정에 심대한 영향을 미치는 사안인 만큼 국회가 협정 체결에 대해 심의의 권한을 행사할 수 있어야 한다고 의견을 밝혀왔다. 게다가 2012년 한일군사정보보호협정 체결이 무기한 연기된 이후 통상조약 외에 외교·안보 관련 조약의 체결 과정에 대해서도 입법부가 적절히 통제할 수 있어야 한다는 요구가 증대되어 조약체결 절차에 대한 법안이 4건 발의된 바 있다.
4. 그럼에도 정부가 어떠한 법적 검토나 한반도 평화에 미치는 영향에 대한 고려 없이 한미일 군사정보공유 MOU를 추진하고 있는 것에 심각한 우려를 표하지 않을 수 없다. 한미일 군사정보공유 MOU은 일본의 집단적 자위권의 행사는 물론 미국의 아시아 지역 미사일방어(MD)체제 구축을 가능케 하는 마지막 고리에 해당한다. 이에 미국 정부는 아시아 지역 ‘MD체제 구축을 위한 사전조치’로서 ‘다양한 경로를 통해 이 협정의 체결을 한일 양국에 요청’해 왔다. 그러나 아시아 MD 구축은 중국과 러시아의 반발을 불러와 동북아 지역 안정, 나아가 한반도 평화에 오히려 해가 될 뿐이다. 이러한 사실에도 불구하고 한국 정부가 한미일 군사정보공유 MOU 체결을 강행하는 것은 무책임한 일이다. 이제라도 정부는 한미일 군사정보공유 MOU 추진을 중단하고, 관련 법적 문제점과 한반도 평화에 미치는 영향에 대한 심층적 검토와 사회적 논의를 시작해야 할 것이다.
2014. 10. 8
노동자연대, 민주사회를위한변호사모임 미군문제연구위원회, 반전평화연대(준), 사회진보연대, 시민사회단체연대회의 평화포럼, 우리겨레하나되기운동본부, 전국민주노동조합총연맹, 전쟁반대평화실현국민행동, 평화네트워크, 평화와통일을여는사람들, 참여연대, 한국진보연대, 한일군사협정반대시민행동
한미일 군사정보 공유 양해각서(MOU) 추진에 관한
시민사회단체 의견서
수 신 : 국회 국방위원회, 외교통일위원회
발 신 : 노동자연대, 민주사회를위한변호사모임 미군문제연구위원회, 반전평화연대(준), 사회진보연대, 시민사회단체연대회의 평화포럼, 우리겨레하나되기운동본부, 전국민주노동조합총연맹, 전쟁반대평화실현국민행동, 평화네트워크, 평화와통일을여는사람들, 참여연대, 한국진보연대, 한일군사협정반대시민행동
날 짜 : 2014년 10월 8일
1. 한미일 군사정보 공유 양해각서 추진 경과
□ 4월 25일, 한미정상회담 개최.
- 한미 정상은 ‘한미일 3국간 정보공유의 중요성을 인지하고 있다’고 발표
- 국방부는 한미 정상회담 직후 배포한 ‘한미관계 현황 공동설명서 관련 질의응답’ 자료를 통해, “한미일 군사정보 공유 양해각서(MOU)에 대해 실무 차원에서 검토할 것”이라면서 “북한의 핵·미사일 위협에 적시적이고 효과적으로 대응하려면 3국 간 정보공유가 중요하며, 이를 위해서는 한미일 정보보호 기관 간 약정 등 다양한 방안이 검토될 필요가 있다”고 밝힘. 다만 “추진 시에는 반드시 국민과 언론에 공개해 투명하게 추진할 예정”이라고 밝힘.
□ 5월 31일, 13차 아시아 안전보장회의에서 한미일 국방장관회담 개최.
- 언론보도문을 통해 "3국 장관은 북한 핵·미사일 위협과 관련된 정보공유의 중요성을 재확인했으며, 이 사안에 대해 앞으로 계속 검토해 나갈 필요성이 있다는 데 견해를 같이했다", “3국 정보공유의 제도화를 실무적으로 논의하는 ‘워킹그룹’을 가동”하기로 했다고 발표
□ 6월 1일, 한미일 국방장관 회담 결과에 대한 국방부 기자설명회
- 한미일 3국이 '워킹그룹'을 가동해 군사정보 공유의 제도화를 논의키로 한 것과 관련, 워킹그룹에서 "군사정보 공개 범위와 한계, 수준, 방법 등을 논의하게 될 것‘이라고 밝히며 "(군사정보 공유는) 북한의 핵과 미사일에 대해서만 국한해서 하는 것"이 기본입장이라고 설명.
2. 한미일 군사정보 공유 양해각서 체결의 문제점
1) 한미일 군사정보공유 양해각서(MOU)는 한일군사정보 공유를 위한 우회적 방법임
- 정부는 ‘북한 핵, 미사일 위협과 관련한 정보 공유’의 필요성을 이유로 한미일 3국간 군사정보 공유가 필요하다고 밝히고 있음.
- 그러나, 한국과 미국은 지난 1987년 ‘군사 비밀 보호에 관한 보안 협정’을 체결했기 때문에 오래전부터 군사정보를 공유하고 있으며, 미-일 간에도 군사정보 공유를 위한 양자협정을 체결하고 있기 때문에 별도로 ‘군사정보공유 양해각서’를 체결할 필요가 없음.
- 결국 ‘한미일 군사정보 공유 양해각서’란 한-일 간 군사정보 공유와 협력을 추진하기 위해 필요한 조치로 볼 수밖에 없음.
- 이렇게 볼 때, 지난 2012년 추진되다가 무산된 한일군사협정 관련 쟁점들을 되짚어 보고, 관련 우려들이 해소되었는지를 확인해 볼 필요가 있음.
① 한일 군사정보 공유, 한국측에는 실익 거의 없어
- 정보 수집 장비, 능력 등을 고려할 때, 일본의 군사정보가 미국 정보를 넘어서지 못한다는 것은 널리 알려진 사실임. 한미동맹 차원에서 획득할 수 있는 미국의 관련정보가 훨씬 압도적인 상황임.
- 뿐만 아니라 국방부 발표에 따르면 우리 군은 이미 “대부분의 전략/전술 신호정보와 전술 영상정보를 스스로 확보할 수 있는 수준에 도달했고 전술레이더와 기타 특수 분야 정보도 거의 100% 독자적으로 확보”하고 있음(국방부, 817로드맵, 2006년)
- 일본은 북한 탄도미사일을 탐지하는 데 지리적으로도 한국보다 불리한 상황이며, 유용한 탐지정보가 있다고 하더라도 북에서 발사된 탄도미사일이 남한까지 도달하는 시간이 너무 짧아 요격을 위한 ‘조기경보’ 역할을 전혀 할 수 없음.
뿐만 아니라 일본의 경우 북한 관련 정보의 정확성 문제를 비롯하여 ‘정보 공해’라는 비판을 받고 있을 만큼 미확인 대북정보가 여러 차례 논란이 되어 왔음. 2009년 4월의 북의 로켓발사 전에 미국이 제공한 로켓발사 징후 관련 정보를 언론에 수시로 유출시켰는가 하면, 정작 로켓발사 당시에는 이를 제대로 포착하지 못하는 등 대북정보의 자의적 활용과 부정확성 문제가 제기된 바 있음.
- 따라서 북한의 핵․미사일에 대한 한일 군사정보공유로 한국이 거둘 실익은 거의 없다고 볼 수 있음.
② 한일 군사정보 공유, 아시아 미사일방어망(MD) 완성의 마지막 고리
- 위키리크스가 폭로한 주일 미대사관 외교문서 전문에 따르면 2009년 7월에 열린 13차 한미일 국방실무자(차관보급) 회의 때 미국은 정보보호협력이 ‘한미일 동맹의 기본요소’라면서 한일간 군사정보 협력을 요구하였고, 라이스 주일미군 사령관은 ‘정보 공유가 미-일, 미-한 양자 사이에서 배타적으로 이뤄지고 있기 때문에 MD에 차질을 빚고 있다’고 지적하며 노골적으로 MD 구축을 위한 한미일 군사정보공유를 압박한 바 있음.
- 또한 2013년 미 의회조사국에서 발간한 보고서 ‘아시아·태평양 지역에서의 탄도미사일방어 : 협력과 반대’에서는 한일군사정보보호협정이 한미일 3국의 ‘미사일방어(MD)체제 구축을 위한 사전조치’였으며, 이 때문에 미국 정부는 ‘다양한 경로를 통해 이 협정의 체결을 한일 양국에 요청’해왔고, 오랜 논의를 거쳐 성사단계에 이르렀으나 한국 내 여론 때문에 서명이 좌초되었음을 폭로한 바 있음.
- 이처럼 애초에 한미일 3국 군사정보 공유, 특히 한일간 군사정보 공유는 한일 양국의 MD체계를 연동시키고 미국의 동북아 MD 체계에 결합시키려는 조치로서 제안된 것임. 곧 한국이 확보한 북한 탄도미사일에 대한 ‘조기경보’를 일본에 제공해 주기 위한 것으로, 지난 4월 오바마 대통령의 일본 방문 때 수전 라이스 국가안보보좌관이 아베 총리에게 “한국의 레이더로 탐지한 북한 미사일 발사 직후의 정보를 한미일 3국이 즉시 공유하는 체계”를 제안한 것 또한 한미일 군사정보공유 양해각서의 체결 목적이 어디에 있는지를 잘 보여주고 있음.
- 한미 당국이 북한 탄도미사일 요격에서 비용 대비 효과가 매우 낮은 THAAD 체계를 한국에 배치하려는 것도 THAAD 체계의 레이더인 AN/TPY-2를 한국에 배치하여 중국의 군사정보를 비롯하여 미일을 겨냥한 중국의 탄도미사일 ‘조기경보’를 얻고자 하는 것임.
- 미국의 지역 MD 완성을 위한 한미일 군사정보 공유 MOU 추진은 안보에 도움이 되기보다 오히려 부담을 줄 개연성이 높음. 중국과 러시아는 미국이 자국 주변에서 MD 를 구축하는 것에 대해 강하게 반발해 왔고, 협상이 아닌 무기 증강 방식으로는 북한 미사일 문제도 해결할 수 없음.
- 이러한 의견들을 의식해 한국 정부조차도 미국의 지역 MD 참여를 극구 부인해 온 것이 사실임.
③ 한일 군사정보 공유, 일본의 재무장과 한반도 재진출 뒷받침
- 그동안 일본은 한국으로부터의 정보 제공을 원해왔는데, 위키리크스가 폭로한 2009년 4월 작성 ‘주일 미대사관 외교문서’에서 일본 외무성 관계자는 “한반도 위기사태 발생할 경우 일본인을 대피시키기 위해 자위대 항공기와 선박이 접근하도록 한국정부의 허가, 공항과 항만에 대한 정보를 원한다”고 밝히는 등, 유사시 자위대의 한반도 진출을 뒷받침할 정보 제공을 기대하는 한편, 한국정부가 보유한 인적자원에 기초한 대북정보 획득을 기대하고 있음.
- 2012년 한일군사협정 추진 당시, <아사히신문>은 “정보보호협정은 일본으로 하여금 한국이 강점을 가진 지상에서의 정보 요원을 통해 획득한 북한 정보를 공유하는 것을 가능하게 하기 때문에, 일본에게 특히 유리한 협정”이라고 지적한 바 있음.
- 일본 정부는 2014년 7월 1일, 헌법 해석 변경 방식을 통해 자위대의 집단적 자위권 행사가 가능하도록 결정하였는데, 집단적 자위권 행사의 사례로 타국 함정의 방어나 선박의 강제검사, 기뢰 제거, 미사일 요격 등을 거론하고 있음.
- 이 같은 사례는 각의 결정 자체가 규정하고 있는 ‘일본의 존립이 위협당해 국민의 권리가 뿌리부터 흔들리는 명백한 위험’의 범주에 전혀 포함되어 있지 않음에도 불구하고 일본은 이를 집단적 자위권 행사의 예로 명시하고 있음.
- 이처럼 일본은 한일간 군사정보 공유를 통해 자위대의 한반도 진출을 뒷받침할 정보제공을 기대해 왔으며, 최근에는 집단적 자위권 행사의 실례로서 ‘미사일 요격’ 등을 거론해 왔음. 미사일 요격을 위한 정보제공 즉 MD 구축을 위한 한일간 군사정보 공유는 일본 집단적 자위권 행사를 직접적으로 뒷받침하는 조치임.
2) 조약 체결 심의에 대한 민주적 통제 무력화
① 국회의 조약체결 심의권 침해
- 헌법 제60조제1항은 안전보장에 관한 조약, 주권의 제약에 관한 조약, 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약의 체결ㆍ비준에 대한 국회동의권을 규정하고 있음.
- 현행 조약체결 업무는 헌법, 법률(「국회법」,「정부조직법」,「정부대표 임명 및 특별사절의 임명에 관한 법률」,「법령등 공포에 관한 법률」등),「조약법에 관한 비엔나 협약」등에 산재되어 있음. 이는 일관되고 유기적인 조약체결절차에 대한 명확한 기준이나 지침을 제공해 주지 못하는 문제점이 있으며, 실제 조약에 관한 업무는 조약체결 부서의 관행에 절대적으로 의존하고 있다고 해도 과언이 아님.
- 지난 2012년 “한일 군사정보보호협정” 추진 과정에서 행정부의 이 같은 관행이 심각한 문제로 드러난 바 있음. 국가안보상의 비밀정보에 대한 협정은 안전보장에 관한 조약임에도 불구하고 조약체결 부서들은 “한일 군사정보보호협정”이 향후 동북아에서 어떤 의미를 지니는지에 대한 검토보다는 과거 조약체결 관행에 부합된다는 이유로 국회 보고나 논의과정을 생략한 채 처리하려 했음.
- ‘한일군사정보보호협정’의 경우처럼, 행정부가 추진하는 협정의 국회 동의 여부를 행정부 소속인 법제처가 판단하는 것은 국회 동의권을 무력화시킬 우려가 높음. 특히 헌법 제60조 제1항에 해당되는 조약인지의 여부를 판단하는 권한이 정부에게만 있으므로, 정부가 국회의 동의를 요하지 않는다고 판단하는 조약에 대해서는 조약안은 물론 판단 근거 자료조차 국회에 제출하지 않고 있어 국회가 정부의 판단이 타당한지를 확인하기 어렵고, 또한 국회가 해당 조약에 대해 국회 동의 대상이라고 판단하는 경우에도 비준동의안의 제출을 요구할 수 있는 법적 근거가 없는 실정임.
- 반면, ‘통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률’ 제 13조 제 3항에서는 국회가 동의를 필요로 하는 조약에 해당한다고 판단할 경우, 정부에 비준동의안을 제출을 요구할 수 있도록 하고 있음.
- 안보 관련 조약들에 대한 국회 동의 대상여부에 대한 판단을 정부 독단에 맡길 경우 민주적 통제가 어렵게 되는 문제가 있다는 점 등이 이미 제기 되어, 2012년 이후 국회에 관련 절차를 보완하기 위한 4건의 법률안이 외교통일위에 상정되어 법안심사소위로 회부된 바 있음.
- 게다가 사법부 역시 정부가 2012년 한일군사정보보호협정 추진 과정에 대한 정보를 공개하지 않는 것에 대해 문제가 있다고 보고 관련 행정소송에서 외교부가 비공개문서를 공개해야 한다고 판시한 바 있음. 지난 6월 5일 서울행정법원은 한일군사정보공유로 인한 사회적 파급력이나 동북아 정세에 미치는 사안의 중차대함, 사회적 합의의 필요성을 인정해 2012년 한일군사정보보호협정 관련 정보비공개 처분 취소소송에서 관련 자료를 공개하라고 판결함. 재판부는 판결문에서 ‘협정 체결 경위와 내용을 국민에게 공개해야 할 객관적 필요성이 크다’는 점을 인정하고 해당 협정 체결과정과 내용의 합리성, 타당성을 면밀히 검토해야 할 공익적 필요성이 크다고 밝힘.
- 이처럼 안보 관련 중요한 정보를 다루는 타국과의 군사정보 공유 문제에 대해 국회 비준을 회피하는 방식으로 추진하는 것은 국회의 조약체결심의권을 심각하게 침해하는 것임.
② 기관간 약정(양해각서, Memorandum of Understanding) 방식의 문제점
- 언론의 보도에 따르면 정부는 한미일 군사정보 공유와 관련하여 국방부 또는 국방부 산하의 정보기관 간 ‘양해각서(기관간 약정, MOU)' 방식으로 추진할 계획이라고 함.
- 「기관간 약정」이란 정부 기관 또는 지방자치단체가 자신의 소관업무 범위 내에서 다른 나라의 동일․유사한 정부기관 등과 체결하는 약정임.
- 「기관간 약정」은 기관 간에 체결하는 법적 구속력이 없는 합의라는 점에서 「조약」과 구별되며, 「기관간 약정」에는 조약과는 달리 ①국가 간의 권리․의무를 발생시키는 내용과 ②국가차원에서 재정적 부담을 발생시키는 ③국내 법령과 저촉되는 내용 등을 규정할 수 없음.
- 현재 국무총리 훈령인 「외국정부기관과의 기관간 약정 체결 및 관리에 관한 규정」은 제6조에서 약정 체결 전 “필요한 경우”에 외교통상부 등 관계 중앙행정기관과 사전에 협의하도록 하고 있어 사전협의의 강제성을 담보할 수 없고, 국무총리훈령 제10조에서는 체결 후 10일 이내 그 내용을 공유시스템에 게재하도록 규정하고 있으나, 국무총리 훈령 시행일(2011.3월) 이전 체결된 「기관간 약정」은 게재되지 않은 경우가 많음.
- 때문에, 권리․의무에 관한 사항 등 조약으로 규율하여야 할 사항을 정부 각 기관(또는 지방자치단체)이 「기관간 약정」에 의하여 체결하더라도 이에 대하여 정부가 적절하게 관리․통제하기 어려운 상황임.
- 정부는 한미일 군사정보 공유가 ‘국가안보’를 위해 필요하다고 밝히고 있는데, 그렇다면 ‘안보관련 사항’인 만큼, 헌법 60조 1항에 따라 ‘기관 간 약정’이 아니라 마땅히 조약으로 체결해야 하며, 반드시 국회의 동의를 받아야 함. 국가안보상의 비밀정보에 관한 내용은 안전보장에 관한 조약으로 취급받아야 한다는 것은 지난 ‘한일군사협정’ 추진 당시에도 이미 지적된 바 있음.
- 더불어, 국회 입법조사처는 한미일 군사정보공유 MOU 체결과 관련해 최근 진성준 의원의 질의에 대한 답변에서 “군사기밀과 관련한 사항을 기관 간 약정으로 체결하는 경우 법적 구속력이 없어 상대국의 체결 기관을 구속하는데 충분치 않고 군사기밀보호법과도 상충될 수 있다”는 내용의 답변을 6일 회신하였음. 현행 군사기밀보호법 시행령 8조는 군사기밀을 제공할 때 비밀보호 서약은 물론이고 녹음, 메모, 촬영, 복사 등을 모두 금지하는 등 절차와 방법을 엄격히 규정하고 있지만, 한미일 정보공유MOU는 국방부 장관이 서명하는 기관 간 약정으로 국내법ㆍ국제법적으로 효력을 갖는 조약이나 협정이 아닌 만큼 국내법 규정을 강제할 방법이 없다는 것이고, 당사자에게 아무런 법적 의무도 부과하지 않기 때문에 가령 일본 방위성이 MOU를 위반해 우리 정부의 군사기밀을 누설하더라도 우리 국방부가 책임을 물을 근거가 없다는 문제점도 지적된 것으로 알려짐.
- 만약 박근혜 정부가 기어코 ‘기관 간 약정’의 형식을 고집하겠다면 서명 전에 약정안을 객관화하여 약정의 내용과 형식이 부합하는지 반드시 검증을 받도록 하는 것이 그나마 국민에 대한 최소한의 도리일 것임. 약정의 형식을 넘어서서 국제법적 의무를 창출하는 내용이 없는지, 국가이익이 보장되는지, 미일에 대해 평등성과 공평성을 확보하고 있는지를 밝힐 수 있도록 국민 앞에 약정안을 투명하게 공개해야 함. ‘기관 간 약정’으로 하여 국제법적 책임과 의무를 지지 않게 되더라도 ‘신의성실의 원칙’에 따른 정치외교적․도덕적 의무는 져야 하며, 이를 어겼을 경우 미일의 반발을 감수해야 하는 등 국가 관계의 어려움을 초래할 수 있어 의무 이행은 불가피하기 때문임.
- 국회의 동의를 받는 조약으로 체결해야 할 안전보장에 관한 사안을 ‘기관 간 약정’으로 체결하려는 것은 국민 주권을 외면하고, 헌법이 보장하고 있는 국회의 조약체결 심의권을 침해하는 것은 물론 행정부에 대한 국회의 민주적 통제를 무시하는 것이자 국가 안전보장에 대한 책임 방기임.
3. 결론
언론에 따르면 10월 23일로 예정된 한미안보협의회(SCM) 및 한미외교국방회의(2+2회의)에서 한미일 군사정보 공유 양해각서 체결 문제가 다뤄질 것으로 알려지고 있는데, SCM 까지는 불과 보름 밖에 남지 않은 상태임.
정부는 한미일 군사정보 공유 양해각서 체결을 ‘국민과 언론에 공개해 투명하게 추진’ 하겠다고 밝혔으나, 6월부터 가동된 한미일 3국 워킹그룹의 논의 현황을 비롯한 관련 정보를 하나도 공개하지 않고 있음.
1) 한미일 군사정보 공유 양해각서(MOU) 체결은 안보실익을 기대할 수 없는 것은 물론, 헌법, 군사기밀보호법과도 상충되는 만큼, 국회는 정부에 한미일 군사정보 공유 양해각서 체결 중단을 즉각적으로 요구해야 함.
정부는 한미일 군사정보 공유 양해각서(MOU) 체결을 ‘투명하게 추진’하겠다고 약속한 대로 추진 경과 및 현황, 양해각서 안 등을 즉각 공개해야 함.
2) 국회는 법안소위에 계류중인 ‘조약(및 기관간 약정) 체결 절차’에 관한 법률안 등 조약 체결 과정에 대한 민주적 감시,통제를 강화하는 방향의 제도적 보완책을 신속하게 마련해야 함.